《意见》的发布实施,对推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革,打造清正廉洁、作风优良、服务为民的消防执法队伍,构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系,增强全社会火灾防控能力,保障经济社会高质量发展具有重要意义。

□　法制日报全媒体记者　侯建斌

中办、国办近日印发《关于深化消防执法改革的意见》(以下简称《意见》),《意见》提出取消和精简3项消防审批、加强事中事后监管等5个方面共12项主要任务,这也意味着消防执法改革迈入深水区。

《意见》还从加强组织领导、强化协同监管、完善法律法规、抓好督促落实4个方面提出了深化消防执法改革的保障措施。

应急管理部副部长尚勇认为,《意见》的发布实施,对推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革,打造清正廉洁、作风优良、服务为民的消防执法队伍,构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系,增强全社会火灾防控能力,保障经济社会高质量发展具有重要意义。

专家在接受《法制日报》记者采访时指出,《意见》顺应了国家“放管服”改革大势,通过减少行政审批项目,节约了社会经营成本。与此同时,汲取以往“一放就乱”的教训,在放权时加强事中事后监管,以此增强企业消防安全责任主体意识,此举有利于由被动消防向主动消防转变。

取消和精简消防审批正当其时

记者注意到,《意见》明确提出,取消和精简3项消防审批。一是取消消防技术服务机构资质许可,取消消防设施维护保养检测、消防安全评估机构资质许可制度,企业办理营业执照后即可开展经营活动。二是简化公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查,实行告知承诺管理,公众聚集场所作出其符合消防安全标准的承诺后即可投入使用、营业。三是放宽消防产品市场准入限制,将强制性产品认证目录中的13类消防产品调整出目录,改为自愿性认证等。

“取消消防技术服务机构资质许可是高效便民、节约成本的举措,可谓正当其时。”在中国人民警察大学消防工程系副教授赵秀雯看来,此项改革后,消防部门只需对消防技术服务机构的从业质量进行严格监管即可。

对于放宽市场准入后,对一些不具备条件的从事设施维护保养检测、消防安全评估的消防技术服务机构可能会违规从业的问题,应急管理部消防救援局副局长琼色指出,消防救援局将加强监管:制定从业条件和服务标准,对场地设备、人员、服务范围、服务活动等作出具体规定,并相应增加有关罚则；引导加强行业自律、规范从业行为、落实主体责任,让市场对消防技术服务活动进行自我调节配置,优胜劣汰；加强对机构及其从业行为的监督抽查,依法惩处不具备从业条件、弄虚作假等违法违规行为,对严重违法违规的机构和人员实行行业退出、永久禁入。

琼色强调,取消事前审批后,针对一些公众聚集场所可能会出现的违规营业问题,消防救援局将采取3项监管措施:制定公众聚集场所消防安全标准,作为公众聚集场所作出符合消防安全条件承诺的法定依据,让企业对标落实；实施事后核查,在规定的时限内,对作出承诺的公众聚集场所实行全覆盖例行检查；严格依法查处违法行为,发现场所实际情况与承诺内容不符的,依法责令其改正并予以处罚,同时记入信用记录。

赵秀雯注意到,《意见》将强制性产品认证目录中的13类消防产品调整出目录,改为自愿性认证。她认为,调整出的13类消防产品基本是消防部门和专业人员使用的产品,因此,对生产、经营此类消防产品的企业威慑力较强,产品质量比较稳定。而对于与人身安全直接相关的公共场所、住宅使用的火灾报警产品、灭火器、避难逃生产品3种消防产品,《意见》明确现阶段依然保留其强制认证的制度。

“如此分类分阶段地改革,加之分领域的事中事后监管措施,可确保我国消防产品的质量。”赵秀雯告诉记者。

5种监管方式各有侧重相辅相成

记者注意到,《意见》对加强事中事后监管作出制度安排,强调建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础、“互联网+监管”为支撑、火灾事故责任调查处理为保障的消防监督管理体系。

“这5种监管方式各有侧重,相辅相成,是不可分割的有机整体。”琼色介绍说,《意见》实行“双随机、一公开”监管,明确抽查范围、抽查事项和抽查细则,制定年度检查计划,合理确定抽查比例和频次,既保证必要的抽查覆盖面和工作力度,又防止检查过多和执法扰民。

赵秀雯也点赞“双随机、一公开”监管模式,认为此举利于解决“过度监管、权力寻租”等问题。

赵秀雯解释说,监管部门根据当地经济和行业、企业实际情况,合理确定随机抽查比例和频次,从市场主体名录库中依法随机抽取检查对象,以“列清单”“适度查”等具体措施,防范了监管部门对市场主体的过度干预。

而且,从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员,这种“随机”的不确定性极大压缩了监管部门与市场主体双向寻租空间,寻租成本增加,降低了“监管俘获”的发生几率,可有效解决人情监管、选择性执法的乱象,重新营造公平竞争的市场环境。

但赵秀雯同时提醒,为有效预防和化解新的消防安全风险,一些关键性问题亟需引起重视,比如借助智能技术随机抽取检查对象,减少人为干预；合理论证执法检查人员名录库的建设标准。

这是为何?赵秀雯告诉记者,如果库内执法检查人员数量较少,随机的效果难以实现降低寻租成本的目的；但如果库内执法检查人员数量较多,就当前消防救援机构的编制数量来看,势必要跨区域合建,区域范围过大,也将在一定程度上增加监管成本,难以实现社会消防安全的可持续发展。

消防部门与行业协会彻底脱钩

《意见》还就规范消防执法行为、执法队伍管理作出部署。在规范消防执法行为方面,全面实施消防执法全过程记录、法制审核、执法公示制度,严格限制处罚自由裁量权,严格执行双人执法、持证上岗、岗位交流制度。将消防监督执法信息全部纳入消防监督管理信息系统,实现消防监督执法所有环节网上流转、全程留痕、闭环管理。

在执法队伍管理方面,《意见》要求制定消防人员职业规范,明确消防人员及其近亲属从业限制,严格落实回避制度。消防部门与消防行业协会、中介组织彻底脱钩。现职消防人员一律不得在消防行业协会、中介机构兼职(任职),离退休人员在消防行业协会兼职(任职)的,必须符合国家有关规定且不得领取报酬。消防部门管理的科研、认证机构一律不得开展与消防执法相关的中介服务。

赵秀雯认为,“规范执法行为与执法队伍两个环节都很关键,二者相辅相成。”规范执法队伍是规范执法行为的前提,而执法队伍的规范,确保了回避制度的严格落实,从而最大限度降低了执法者可能面临的各种干扰,使得执法行为规范化水到渠成,效果更深入、更彻底。

“从短时效益来看,规范执法行为更容易实现。”赵秀雯告诉记者,我国消防执法规范化建设在程序上、制度上、软硬件建设上都已取得一定基础,只需按照《意见》要求进一步完善,借助内部执法监督促使执法人员遵照执行,便能在短时间内实现执法行为的规范化。

赵秀雯说,执法行为规范化建设还将在一定程度上提高执法者的执法能力,减少主观随意性,增加执法公信力；而规范执法队伍也在一定程度上提高执法者的社会公信力。